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新规下经济责任审计应对策略探讨

2020年08月28日

当前,开展经济责任审计已经成为中介机构一个重要审计业务领域,2019 年 7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称“《经济责任审计规定》”或“新《规定》”),深入学习领悟新《规定》的精神,并在审计实践中灵活运用,对广大中介机构提高审计服务质量,开拓审计市场具有重要现实意义。本文主要从新《规定》的主要变化入手,结合笔者实际从事的相关国有企业经济责任审计的心得和案例,阐述在新时代下如何更好的领悟新《规定》的精神,把握经济责任审计的实质,并灵活运用到审计实践当中,以提高审计效率与效果。
一、新《规定》的重要意义
新《规定》将“经济责任审计”定义为领导干部在任职期间,对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,推动经济和社会事业发展,管理公共资金、国有资产、国有资源,防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。
经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。新《规定》所指的经济责任审计已不仅仅是一项具体审计任务,而是上升到前所未有的国家战略的高度,成为贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,推动经济和社会事业发展的重要手段之一。《规定》是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,坚持党对审计工作的集中统一领导,聚焦领导干部经济责任,既强化对权力运行的制约和监督,又贯彻“三个区分开来”要求,对于加强领导干部管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,确保党中央令行禁止具有重要意义。
二、经济责任审计思路与应对策略 
(一)经济责任审计的目的与指导思想
新《规定》中明确,经济责任审计工作要坚持和加强党对审计工作的集中统一领导,强化对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员的管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,确保党中央令行禁止;要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,贯彻新发展理念,聚焦经济责任,客观评价,揭示问题,促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉,推进国家治理体系和治理能力现代化。
(二)审计思路及应对策略
    新《规定》表明,开展经济责任审计时,不能仅仅把经济责任审计当成一个具体的审计项目从微观的角度进行评价,而是要有宏观思维,大局观念,深刻理解当下党和国家经济方针政策、决策部署以及时代使命,把握好政治站位,以此来指导我们的经济责任审计工作,准确评价被审计单位领导干部经济责任的履行情况。为更好的说明新规下经济责任审计的思路和应对策略,现结合以往审计案例谈一点体会:
笔者2019年曾参与某省级火电生产企业的领导人离任经济责任,审计中发现被审计单位领导人任期内发生一项重大火电异地新建项目,总投资约25亿元。该事项属重大经济决策事项,审计组依据原规定从决策的程序是否合规、决策的内容是否科学、决策的结果是否达到预期目标等角度进行全面评价,最后得出的结论是整个过程无重大问题。但根据新《规定》精神,以上事项是否科学、合理值得商榷。
一是决策的科学性值得商榷。该项投资的背景是由于老厂设备到报废期,企业面临是否转型、员工安置等一系列艰巨任务,最终领导班子决定利用老厂征拆资金在异地新建一座高标准火电厂。以上决策事项依据原经责审计相关法规的规定,并无明显违法规定的情形,但根据新《规定》文件精神,当时火电项目属于国家供给侧改革的目标之一,火电产能在当地严重过剩且存在环保问题,站在国家的角度考虑,异地新建的科学性值得商榷。
二是从决策的结果角度看,该项目建成后,由于整个行业产能过剩,导致新建项目产能利用率低下,一直亏损,投资决策结果远不及预期。
以上案例表明,站在不同的角度得出审计评价结论可能不完全一致。这就要求我们要把握好政治站位,深刻领悟新《规定》的指导思想和精神实质,从而作出准确的判断和责任界定。
(三)经济责任审计的内容
新《规定》对经济责任审计内容较原规定内容增加较多,新增内容主要包括:企业发展战略规划的制定、执行和效果情况;重大经济事项的效果评估;企业法人治理结构的建立、健全和运行情况;企业的风险管控情况,境外资产管理情况,生态环境保护情况;在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况;以往审计发现问题的整改情况。
笔者认为,在今后审计实践中,应予以重点关注以下方面:
一是对企业发展战略规划的制定、执行和效果情况的评价。新增内容表明国家对企业的宏观管理的重视,要求企业切实把战略规划的制定与执行与国家的战略规划统筹协调一致,真正发挥企业战略规划的统领和指引作用。此方面过去审计实践中大多关注度还不够,且被审计单位在此方面的落实大多也流于形式,我曾听说凡间还流传“规划”即“鬼话”的言论,这更加印证了当前很多企业对于战略规划的不重视。
二是企业法人治理结构的建立、健全和运行情况。此新增内容的意义与目的与上面第一条有异曲同工之处。就是要求企业要注重宏观管理,注重顶层设计,与国家提出的要实现国家治理的现代化的理念的具体体现。因此,此方面的审计内容也是我们审计工作人员后续审计中要重点予以关注,设计有针对性的审计策略予以应对,此处不再赘述。
三是境外资产管理情况。此新增内容充分体现了新时代的特征。新增对境外资产管理情况的审计,体现了在当前国家经济发展阶段,随着我国综合国力和企业实力的增强,很多企业开始走国际化道路,海外投资和收购明显增多,但由于企业缺乏经验,国内外政治、经济、法律、1分快3等完全不同,加之目前全球贸易摩擦增多,因此,特别是国有企业的海外投资和收购必然面临巨大风险,新规定增加对海外资产管理情况的审计是具有非常重要的现实意义。
在审计策略上,由于境外资产的管理工作一部分在国外完成,因此,以往仅仅从国内的角度进行评价可能难以适应新形势的要求,为全面评价被审计单位国外资产管理情况,审计策略上可能要考虑开展国外被投资资产或企业的现场审计,才能更全面的作出审计评价。
四是生态环境保护情况。“绿水青山就是金山银山”。习主席这句话深刻体现出国家对生态环境保护的认识高度。但有时经济利益与环境效益可能难以兼顾,企业由于其经营目的和利益角度不同,在决策一项重大经济事项时,往往把经济效益放在首位。以上新规定要求我们审计人员今后在对被审计单位重大经济决策事项的决策内容、决策结果的评价时,除了考虑经济效果外,还有重点考虑环境效益情况,避免审计评价偏离新规定的精神。
五是以往审计发现问题的整改情况。此新增内容表明国家对以往审计发现问题的整改情况放在了前所未有的高度。新的认识表明,审计监督中如果以往发现的问题不能有效整改,那审计的监督作用就难以真正发挥。因此,此方面的问题审计人员要高度重视,不惜投入大量审计资源核实被审计单位以往审计问题的落实整改情况,不仅要查明问题是否整改,还要核实整改是否到位,未整改的深层次原因,后续整改措施等,一追到底,抓铁有痕,切莫流于形式。
(四)经济责任的界定与审计评价
经济责任界定方面,新《规定》明确了责任界定考虑因素“根据领导干部职责分工,综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况”;取消了主管责任,整合到领导责任中。同时新增了对直接责任的界定情形。
审计评价方面,新增了“审计评价时,应当把领导干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。对领导干部在改革创新中的失误和错误,正确把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则,经综合分析研判,可以免责或者从轻定责,鼓励探索创新,支持担当作为,保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性。”
以上规定,笔者认为是对原有经济责任界定的原则、标准和方法的新突破,对新时代下如何准确界定领导班子重大经济决策事项经济责任的界定产生深远影响,也是我们广大审计工作人员对新时代下党和国家重大经济决策部署、时代主旋律的深刻理解与把握提出很高要求。
仍以前述案例进行分析,该重大经济决策事项从决策的程序、决策的内容、决策的结果角度分析评价,似乎并没有明显问题,但若按照新规定第一条、第二条规定的精神以及第四十三条的规定进行分析,笔者认为该重大经济决策事项的科学性和决策结果的有效性值得商榷。理由如下:
一是在当下国家能源政策、供给侧结构性改革的政策背景下,国家是不支持火电企业新增产能的,因此决策的科学性值得商榷;
二是国家和地方政府考虑企业转型、职工安置的困难,由地方政府牵头通过盘活老厂土地资源、争取税收优惠政策等手段为企业盘活存量资产,争取了足够的可以转型的资金支持,以上资金如果投资于国家鼓励的战略新兴产业是否更有利于国家、企业和职工的长远利益。当然,前提是企业领导班子是否有足够的魄力、敢于冒险的担当等等;
三是从环境生态保护的角度考虑,异地新建火电项目并没有从本质上改变对当地环境生态的保护,污染源只是从室内移到郊区;
四是从员工安置和长远利益角度考虑,新厂投产后企业需要租用或购置大量通勤车用于员工的上下班接送,除了增加员工每天路途的时间外,光是每年的通勤费几十年加起来也足够再建一个火电厂了;
五是由于国家的能源政策和当地的能源结构,新建火电厂的经济效益长期堪忧。
三、结束语
总之,新《规定》下的经济责任审计要求我们广大审计人员要与时俱进,深刻领会新《规定》的文件精神,结合当下党和国家的国策、时代主旋律以及国内外宏观政治、经济环境,站在国家、社会和企业的多重角度去评价微观经济体(企业和领导人)任期内发生的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用即“三重一大”集体决策事项的决策程序是否规范、决策内容是否科学、决策结果是否符合国家、企业的经济效益、社会效益和环境效益。为此,在实际工作中,要结合新《规定》的变化,制定有针对性的审计应对策略,更好的发挥经济责任审计应有的监督作用,为实现伟大祖国的“中国梦”贡献应有力量。
主要参考文献:
1.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号);
2.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(审经责发〔2014〕102号);
3.《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》;
4.《中国内部审计准则》。
本文作者:
洪祖柏

信永中和会计师事务所专项审计业务线合伙人,从业21年,在央企审计及IPO业务、资产证券化、司法鉴定审计、企事业单位管理咨询、国企经济责任审计等方面积累了一定的审计经验。
邮箱:邮箱:hong_zubo@sctabi.com
袁风雷

信永中和会计师事务所专项审计二部 高级经理,从业20年,在铁路行业年报审计、企事业单位管理咨询、国企经济责任审计等方面积累了一定的审计经验。
邮箱:yuanfenglei_bj@sctabi.com



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